par Thierry Jean - Pierre

Député européen, ancien Magistrat

Le 1^er octobre 1996, à l'Université de Genève, un "Appel" était lancé aux dirigeants européens par sept magistrats : Bernard Bertossa, Procureur de Genève, Edmondo Brutti-Libertati, Substitut général près la Cour d'appel de Milan, Benoît Dejemeppe, Procureur du Roi au Parquet de Bruxelles, Baltazar Garzon Real, Juge d'instruction à Madrid, Carlos Jimenez Villarajo, Chef du Parquet anti-corruption de Madrid, Renaud Van Ruymbeke, Conseiller à la Cour d'appel de Rennes, et Gherardo Colombo, Substitut du Procureur de Milan.

Il s'agissait d'un véritable cri d'alarme contre les paradis fiscaux et l'argent issu de la corruption. Cet Appel était lancé en même temps qu'un livre – La Justice ou le Chaos – dans lequel ces sept juges confiaient leur refus d'une justice à deux vitesses frappant lourdement les petits voyous mais laissant prospérer la grande délinquance financière. Ils dénonçaient dans leur appel l'Europe "des places financières et des établissements bancaires … où le secret est trop souvent un alibi et un paravent".

Depuis que cet Appel a été lancé, de nombreux magistrats en Europe l'ont signé. En Belgique et en Suisse, la mobilisation a été forte. En France, tous les syndicats de la magistrature, sauf un, s'y sont ralliés et il a été signé par les 160 auditeurs de la promotion 1996 de l'Ecole Nationale de la Magistrature, qui a pris l'appel comme nom de baptême. En Espagne et en Italie, le soutien des magistrats a été moins appuyé. En 1997, les signataires avaient pu réunir deux cents magistrats pour un colloque à Bruxelles qui a confirmé la pertinence des réformes demandées.

L'Appel de Genève réclamait à la fois, au travers de conventions adoptées dans le cadre de l'Union Européenne ou du Conseil de l'Europe :

• un renforcement du droit positif communautaire en matière pénale :
• la garantie de levée du secret bancaire lors de demandes d'entraide internationale en matière pénale émanant des autorités judiciaires des différents pays signataires
• la création d'une nouvelle incrimination d'escroquerie fiscale dans les pays qui ne la connaissent pas
• la conclusion d'une convention prévoyant la possibilité de poursuivre pénalement les nationaux coupables d'actes de corruption à l'égard d'autorités étrangères.
• des instruments de coopération entre magistrats :
• la possibilité pour tout juge européen de s'adresser directement à tout autre juge européen ; ce qui implique la transmission directe et immédiate (sans passer par les chancelleries) d'une part des commissions rogatoires internationales et d'autre part du résultat des investigations qu'elles demandaient
• le renforcement de l'assistance administrative mutuelle en matière fiscale.

L'Union Européenne a souvent fait le choix de développer des instruments visant à compléter ceux adoptés dans le cadre du Conseil de l'Europe. En effet, les conventions conclues par cette instance constituent souvent une solide base de travail, connues des magistrats européens (elles constituent ainsi le droit positif de l'extradition entre Etats membres de l'Union Europénne). Ce double droit européen touche à la fois l'harmonisation des incriminations et les procédures d'exécution des jugements répressifs.

L'harmonisation du droit pénal poursuit deux buts distincts :

Le premier est la recherche de conditions identiques dans les différents pays qui composent l'Union Européenne. Il est clair en effet, dans une zone géographique de libre circulation, qu'une législation trop favorable dans un pays peut avoir des effets très négatifs pour les autres. Les fraudeurs sauront s'installer dans le pays pénalement le moins disant.

Le second but est celui de la facilitation de l'entraide. En effet, plus les systèmes juridiques sont proches, plus les procédures de coopération sont faciles à mettre en œuvre. On ne peut refuser de tenir compte d'une décision de Justice dans un autre Etat membre quand le délit est défini de manière identique chez soi.

C'est pourquoi, le colloque de Bruxelles de décembre 1997, organisé par les signataires de l'Appel de Genève, préconisait l'harmonisation et la simplification de certaines grandes incriminations dans le domaine de la délinquance financière, comme le blanchiment, la corruption et les délits fiscaux.

La lutte contre la corruption constitue l'avancée la plus significative : un certain nombre d'instruments ont été adoptés, qui visent à harmoniser les législations des Etats membres quant à la corruption des agents publics. Les différentes conventions prévoient une description de la norme pénale sur la corruption que les Etats doivent adopter dans leur législation. En l'occurrence, l'enjeu portait sur le problème de la répression de la corruption des agents publics étrangers, réprimée dans certains Etats, mais pas dans d'autres.

Le 17 mars 1998, le Conseil a approuvé une action commune relative à l'incrimination de la participation à une organisation criminelle, qui pour la première fois donne une définition européenne de l'organisation criminelle. L'article 3 de la Convention sur l'extradition de l'Union insérerait une obligation d'incrimination (c'est-à-dire une mesure se rangeant plutôt dans le champ de l'harmonisation) dans une convention de coopération.

Il faut également citer le règlement n° 1073/99 du 25 mai 1999 qui transforme l'ancienne unité de lutte anti-fraude de la Commission (UCLAF) en office, afin de lui donner une plus grande indépendance lui permettant de dénoncer plus librement les éventuelles corruptions des fonctionnaires communautaires ou des Etats membres.

Le blanchiment : en 1991, le Conseil a adopté la première directive dans ce secteur (directive n° 91/308/CEE) qui est transposée aujourd'hui dans tous les Etats membres. Le Conseil des ministres du 24 septembre 1998 a par ailleurs adopté une action commune qui tend à unifier le droit applicable en matière d'infraction de blanchiment. Les travaux ont débuté pour modifier la directive afin d'élargir les cas de fraude et les professions auxquelles elle s'applique.

Les délits fiscaux : les progrès enregistrés dans ce domaine touchent avant tout les délits fiscaux portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union Européenne. L'assistance administrative mutuelle progresse surtout pour la fiscalité indirecte : TVA, droits de douane et accises.

Concernant les incriminations, l'adoption des textes progresse à l'instigation de la Commission, directement intéressée pour ses ressources propres et détenant à la fois sur ces matières un monopole des propositions et la procédure de vote à la majorité qualifiée.

L'année 1997 a vu l'adoption du règlement CE n° 515/97 relatif à l'assistance mutuelle douanière et agricole ainsi que la convention sur la protection des intérêts financiers relatifs au blanchiment et à la coopération judiciaire.

Le projet corpus juris de Mme Delmas-Marty, commandé par la Commission et le Parlement européen, définit huit délits européens dans les domaines des fraudes des fonctionnaires nationaux et communautaires et des intérêts financiers de la Communauté.

Ces avancées ne touchent cependant qu'un des aspects de la lutte contre la criminalité organisée économique et financière et il manque des dispositifs qui permettraient aux juges d'accéder à toutes transactions bancaires douteuses dans les autres pays, afin de toucher toutes les formes de fraude fiscale. Le Conseil européen de Tampere en octobre 1999 pourrait permettre une impulsion dans ce domaine.

C'est dans ce domaine que le travail du Conseil de l'Europe a été le plus marquant. La Convention européenne d'extradition du 13 décembre 1957 entrée en vigueur le 18 avril 1960 constitue un pilier majeur de la coopération judiciaire européenne. Les dispositions de Schengen ont complété ce dispositif notamment en rendant obligatoire l'extradition pour les infractions fiscales.

Néanmoins, les procédures d'extradition souffraient encore de la condition de la double incrimination. Cette condition peut être invoquée pour refuser, dans le cadre d'une demande d'entraide judiciaire, soit l'extradition, soit certains actes coercitifs. Le texte relatif à la procédure simplifiée d'extradition entre les Etats membres de l'Union, adopté le 10 mars 1995, qui était le premier à voir le jour dans le cadre du titre VI du traité de Maastricht, maintenait ce principe, qui a été en revanche fortement atténué dans la convention de 1996.

C'est pourquoi, plutôt que de réformer ces textes, on s'oriente aujourd'hui vers la reconnaissance, au sein de l'Union Européenne, des condamnations en matière pénale. Ce principe a déjà fait l'objet de deux conventions, malheureusement jamais entrées en vigueur faute de ratification.

La coopération judiciaire s'appuie sur un ensemble d'instruments plus ou moins formels, parmi lesquels il faut citer l'entraide judiciaire qui inclut les commissions rogatoires internationales, la coopération directe et les procédures d'exécution des jugements répressifs.

L'Appel de Genève avait souligné toutes les limites de cet instrument permettant la collaboration d'Etat à Etat et non directement de juge à juge. Le projet de convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale, toujours en discussion, apporte néanmoins deux avancées significatives qui ont déjà fait l'objet d'un accord politique des Quinze :

• Un juge pourra demander à son collègue européen que soient appliquées, pour l'exécution de sa demande d'entraide, les formes procédurales en vigueur dans son propre pays, pourvu qu'elles ne soient pas contraires aux principes fondamentaux de l'Etat requis. Actuellement, l'article 3 de la Convention d'entraide judiciaire en matière pénale du Conseil de l'Europe du 20 avril 1959 dispose que c'est la procédure de l'Etat requis qui trouve à s'appliquer. Un juge national sera donc susceptible d'appliquer dans son propre pays des éléments d'une procédure étrangère, ce dont on n'a pas fini de mesurer les conséquences !
• Un juge pourra procéder à l'audition de témoins ou d'experts se trouvant physiquement sur le territoire d'un autre Etat membre, par le recours à la technique de la vidéoconférence (appellation juridique du fameux duplex de la télévision). La vidéoconférence pourra même, si deux Etats en sont d'accord, s'appliquer à une personne prévenue, pourvu que celle-ci soit consentante.

L'adoption de la Convention est actuellement retardée par la difficulté des négociations relatives aux interceptions téléphoniques.

Les protagonistes de l'Appel de Genève dénonçaient vigoureusement l'absence totale d'avancée dans ce domaine. En fait, les Accords de Schengen prévoyaient, à l'époque déjà, la possibilité pour les magistrats d'échanger les résultats des commissions rogatoires sans recourir à la procédure diplomatique. Depuis l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, les dispositions de Schengen ont été intégrées dans l'acquis communautaire.

Les magistrats de liaison : à l'initiative de la France, la pratique s'est développée pour les pays européens de placer dans leurs ambassades auprès des autres Etats membres des magistrats qui ont notamment pour rôle de faciliter les processus d'extradition. Quatre Etats européens (France, Italie, Allemagne et Pays-Bas) ont aujourd'hui des magistrats de liaison.

Ce mouvement de coopération bilatérale a été encouragé par les travaux communautaires. Ainsi, l'action commune adoptée le 22 avril 1996 "concernant un cadre d'échange de magistrats de liaison visait à l'amélioration de la coopération judiciaire entre les Etats membres de l'Union Européenne".

Le rôle de l'Union Européenne dans cette affaire peut sembler un peu anecdotique. Il ne faut toutefois pas négliger l'importance que peut revêtir, pour le développement d'une innovation, l'onction européenne.

Le réseau judiciaire européen : le traité d'Amsterdam a fixé des objectifs en 5 ans pour avancer vers "un espace de liberté, de sécurité et de justice". Cette démarche de plan à 5 années a donné lieu à plusieurs documents d'engagements quinquennaux, parmi lesquels figure le plan d'action relatif à la criminalité organisée du 28 avril 1997, qui prévoit des mesures qui interviennent dans les deux grands champs d'intervention demandés par l'Appel de Genève (harmonisation, coopération).

Pour la coopération, la recommandation 21 de ce plan a abouti à l'action commune du 29 juin 1998 créant un réseau de points de contact judiciaires entre les Etats membres de l'Union Européenne. Il a pour objet la facilitation de l'entraide judiciaire en matière pénale notamment par :

• la fourniture d'informations à jour sur les différents aspects de la législation des Etats membres pour les domaines intéressant la coopération judiciaire (article 4, paragraphe 3). A cet effet, la création d'un réseau de télécommunications sera envisagée (article 10) ;
• la mise en place d'une coordination pour les cas où "plusieurs demandes de plusieurs autorités judiciaires locales d'un Etat membre nécessitent une exécution coordonnée dans un autre Etat membre" (article 4, paragraphe 3) ;
• la réunion périodique de ces points de contacts, en particulier pour "discuter des problèmes pratiques et juridiques rencontrés par les Etats membres dans le cadre de la coopération judiciaire (Article 5, paragraphe 1 b).

La préparation du Sommet des Chefs d'Etat et de Gouvernement de Tampere en Finlande, consacré à la Justice et aux Affaires intérieures, a permis d'évoquer la création d'EUROJUST (par référence à Europol), qui serait un réseau judiciaire renforcé.

Le programme GROTIUS : adopté par le Conseil en octobre 1996, ce programme a permis de lancer des actions de coopération (séminaire, formation commune) qui ont été l'occasion pour les magistrats européens de se rencontrer.

Des progrès significatifs ont eu lieu depuis l'Appel de Genève, si ce n'est dans le droit positif, au moins dans la prise de conscience des négociateurs internationaux de l'ampleur du problème.

Le progrès dans le droit positif se heurte à deux problèmes principaux. Tout d'abord, le retard dans la ratification des conventions. De plus en plus, les textes communautaires fixent des délais de ratification, qui ne sont malheureusement pas respectés mais qui constituent des éléments de pression sur les Etats. L'autre inconvénient, incontestablement, vient de l'enchevêtrement des textes. Ainsi, en matière d'extradition (comme du reste en matière d'entraide judiciaire en matière pénale dès lors qu'existera une convention de l'Union Européenne en la matière), doit-on prendre en compte les dispositions de la Convention de 1957, celles des Accords de Schengen et enfin, dans un futur proche, les dispositions des conventions de l'Union Européenne.

L'articulation de ces dispositions entre elles n'est pas toujours évidente et dans certains cas, il est difficile de déterminer avec précision quelle est la norme applicable. Ceci est incontestablement un aspect négatif, car il rend la connaissance du droit pénal international laborieuse, et aboutit à ce que certaines mesures innovantes, par exemple dans le domaine de la coopération judiciaire, soient finalement peu utilisées par les praticiens.

La prise de conscience depuis l'Appel de Genève est en revanche incontestable. La lutte contre la criminalité économique et financière fait désormais systématiquement partie du programme de chaque présidence du Conseil. Les ministères de la Justice des Etats membres et la Commission ont intégré, dans leurs priorités affichées, les termes de l'Appel. La mise en pratique de ces bonnes intentions avance toujours à un rythme insatisfaisant pour les praticiens européens que sont les magistrats. Toutefois, cette reprise des thèmes de l'Appel dans les discours officiels constitue un premier pas qui atteste de la maturité actuelle des esprits, désormais prêts pour une accélération des travaux.

La décision de réunir les 15 et 16 octobre 1999 un Sommet des Chefs d'Etat et de Gouvernement à Tampere en Finlande consacré à la justice et aux affaires intérieures constitue une preuve qu'a été compris au plus haut niveau le besoin de répondre aux préoccupations de l'Appel de Genève. Beaucoup reste cependant à accomplir. L'espace judiciaire, que tous les magistrats et les policiers spécialisés dans la lutte contre la criminalité organisée attendent, implique en effet non seulement la mise en place d'outils de coordination de la répression pénale mais aussi, à terme, la disparition pure et simple des paradis fiscaux sur le territoire de l'Union. Cette évolution ne se fera pas sans quelques grincements de dents…