Stephan BREITENMOSER

Né en 1955, Stephan Breitenmoser a effectué ses études à l'Université de Bâle et a été promu docteur en droit avec une thèse portant sur la Convention européenne des droits de l'homme. Après avoir obtenu le brevet d'avocat, il entame un travail d'habilitation sur l'entraide judiciaire internationale en matière pénale et ses recherches le mènent à effectuer des séjours à l'Institut Max-Planck pour le droit international public à Heidelberg, à l'Institut Max-Planck pour le droit pénal à Freiburg im Breisgau, à l'Université de Berkeley aux Etats-Unis ainsi qu'à l'Institut de droit comparé à Lausanne. Il prend part à plusieurs missions d'un groupe d'experts sur les minorités en Slovaquie et en Hongrie pour le compte du Haut Commissaire aux Minorités de l'OSCE.

Dès 1992, il enseigne le droit européen et le droit international public à l'Université de Bâle, à l'Université de Saint-Gall et aux Instituts Européens de Bâle et de Bonn, notamment dans le cadre d'une chaire Jean Monnet. Juge à la Cour d'Appel du Canton de Bâle-Ville, Stephan Breitenmoser est de plus nommé, en 1999, collaborateur à l'Office Fédéral de Justice et Police dans le Service du Droit Communautaire.

C'est le Ministre suisse de Justice et Police, Madame Ruth Metzler, qui a délégué Stephan Breitenmoser à la Rencontre Coudenhove-Kalergi.

L'ESPACE JUDICIAIRE EUROPÉEN

ET LES RÉSERVES DE SOUVERAINETÉ DANS LE TRAITÉ D'AMSTERDAM

Je suis très heureux de participer avec vous à cette troisième Rencontre Coudenhove-Kalergi, intéressante et importante, et je remercie sincèrement l'Union Paneuropéenne et la Fondation Coudenhove-Kalergi d'avoir invité aussi un représentant de l'Office fédéral de la Justice de la Suisse pour vous adresser quelques mots concernant l'espace judiciaire européen.

1. INTRODUCTION

L'expression espace judiciaire européen est nouvelle et n'est pas encore précisément définie. Elle n'apparaît ni dans le droit primaire ni dans le droit secondaire de l'Union Européenne (UE) ou de la Communauté Européenne (CE). Ce qu'on trouve déjà maintenant après l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam, c'est l'expression espace de liberté, de sécurité et de justice prévue par les articles 2 et 29 du Traité sur l'Union Européenne (TEU), ainsi que par l'article 61 du Traité instituant la Communauté Européenne (TCE). Cet espace de liberté, de sécurité et de justice vise à garantir la libre circulation des personnes dans le marché unique de la Communauté Européenne ainsi qu'à assurer des mesures d'accompagnement directement liées à cette libre circulation et aux contrôles des frontières extérieures (cf. art. 61 lit. a TCE).

L'espace judiciaire européen serait, quant à lui, plus général et plus vaste. Il pourrait également inclure, à l'avenir, une harmonisation dans le droit pénal, le droit privé et le droit administratif. Ainsi, la création d'un espace judiciaire européen prouverait que l'UE ne se limite ni à poursuivre des buts économiques ni à réaliser une union politique mais que les Etats membres reconnaissent la nécessité d'un fondement juridique et constitutionnel plus large et plus profond. En effet, c'est surtout avec des institutions et des principes de droit que l'UE peut réussir à acquérir une légitimité plus grande aux yeux de ses propres citoyennes et citoyens ainsi que des autres pays ou organisations internationales dont elle exige le respect des principes fondamentaux de la légalité et des droits de l'homme.

 

2. LA STRUCTURE DES TROIS PILIERS DE L'UNION EUROPÉENNE COMME ÉLÉMENT D'INTÉGRATION

Si on compare la structure des trois piliers introduite à Maastricht en 1992 avec la coopération politique européenne dans l'Acte Unique Européen de 1986, on remarque un progrès considérable sur la voie de l'intégration politique et juridique. Mais c'était sans doute grâce à la stipulation explicite du principe de la subsidiarité et à la préservation du caractère intergouvernemental dans la construction des deuxième et troisième piliers que les Etats membres furent prêts à accepter, dans le cadre de l'UE, l'introduction d'une politique étrangère et de sécurité commune ainsi qu'une coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures. A Amsterdam, cette voie de l'intégration vers un espace judiciaire européen fut poursuivie par les transferts de souveraineté suivants :

• En ce qui concerne la coopération judiciaire et policière, le Traité d'Amsterdam a transféré la moitié du troisième pilier dans le premier pilier supranational de la CE en maintenant seulement les dispositions relatives à la coopération policière et judiciaire en matière pénale dans le cadre du troisième pilier intergouvernemental (art. 29 TUE, confirmé dans l'art. 61 lit. e TCE). Les domaines des visas, de l'asile, de l'immigration, de la coopération judiciaire dans les matières civiles et d'autres politiques liées à la libre circulation des personnes furent transférés dans le premier pilier supranational de la CE et forment maintenant l'espace de liberté, de sécurité et de justice (art. 61-69 TCE). De même, la coopération douanière se trouve maintenant dans le nouveau titre X et l'article 135 TCE.
• En ce qui concerne les accords de Schengen, les domaines qui sont liés à cet espace de liberté, de sécurité et de justice furent aussi incorporés au premier pilier; l'autre partie de Schengen concernant la coopération en matière pénale et policière fut transférée dans le titre VI du troisième pilier intergouvernemental du Traité d'Amsterdam sur l'UE. En conséquence, l'acquis de Schengen ne reste plus en dehors du cadre de l'UE mais fait partie intégrante du droit de l'UE d'un côté et de la CE de l'autre côté.
• Aussi, après l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam le 1^er mai 1999, les principes constitutionnels et les garanties du libre marché intérieur continuent à avoir un effet important sur l'évolution d'un espace judiciaire européen. Selon le nouveau principe de la coopération renforcée, les Etats membres qui proposent d'instaurer entre eux une coopération renforcée peuvent recourir aux institutions, procédures et mécanismes prévus par les articles 40 et 43 TUE ou par l'article 11 TCE. De plus, selon le principe de la fidélité communautaire de l'article 10 TCE (ex-art. 5), les Etats membres prennent entre autres toutes mesures générales ou particulières propres à assurer l'exécution des obligations découlant du droit communautaire.
• Finalement, les différentes méthodes d'interprétation de la Cour de Justice, notamment la clause permettant d'étendre les compétences (art. 308 TCE, ex-art. 235), les compétences implicites ("implied powers") ou la méthode garantissant au droit communautaire un effet utile peuvent également continuer à jouer un rôle positif dans le développement du projet d'un espace judiciaire européen.

Certes, tous ces éléments contribuent favorablement à l'évolution d'un espace judiciaire européen. A la lumière des progrès constants dans le droit européen, on pourrait même conclure à une intégration automatique ou perpétuelle dans l'UE. Mais on peut aussi dire le contraire, car il n'existe pas de garanties que les Etats membres continuent sur la voie de l'intégration vers un véritable espace judiciaire européen. En effet, plusieurs indices permettent de dire que le Traité d'Amsterdam a aussi renforcé la souveraineté des Etats membres. Ceux-ci peuvent se référer à des réserves explicites de leur souveraineté et empêcher les organes supranationaux d'élargir eux-mêmes, sans révision formelle, le cadre du premier pilier par les moyens de pratique pragmatique ou d'interprétation. Il y a même quelques voix qui énoncent des craintes qu'une souveraineté renforcée des Etats membres pourrait réduire l'UE à un simple espace de libre commerce avec quelques aspects politiques et sociaux.

La raison principale en faveur de la préservation d'une construction à la fois intergouvernementale et supranationale est sans doute la volonté des Etats membres de sauvegarder quelques prérogatives traditionnelles et leur peur d'une attraction incontrôlée, sans révision formelle des traités, des pans de leur souveraineté par des organes communautaires dynamiques. En fait, on a observé que la Conférence Intergouvernementale pour la préparation de la révision du Traité de Maastricht n'a pas réussi à formuler des propositions qui permettent de supprimer la structure des trois piliers de l'UE. Au contraire, plusieurs dispositions du Traité d'Amsterdam ont même élargi les prérogatives de souveraineté des Etats membres et renforcé ainsi la structure des piliers aussi pour le futur. Ces dispositions sont les suivantes :

1. En premier lieu, il faut mentionner l'introduction formelle du compromis de Luxembourg avec le droit de veto dans les dispositions concernant la Politique Etrangère et de Sécurité Commune (art. 23 par. 2 al. 2 TUE) ainsi que dans les principes généraux de l'UE et la CE (art. 40 par. 2 al. 2 TUE et art. 11 par. 2 al. 2 TCE). Selon ces dispositions, il n'est pas procédé au vote du Conseil des Ministres "si un membre du Conseil déclare que, pour des raisons de politique nationale importantes et qu'il expose, il a l'intention de s'opposer à l'adoption d'une décision devant être prise à la majorité qualifiée". Dans ce cas, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, peut demander que le Conseil Européen, réuni au niveau des Chefs d'Etat ou de Gouvernement soit saisi de la question en vue d'une décision à l'unanimité. En comparaison avec la formule d'origine datant de 1966, ce droit de veto prévu dans le Traité d'Amsterdam exige toujours un raisonnement.
2. En deuxième lieu, les dispositions du principe constitutionnel sur la coopération renforcée (art. 40 et 43 TUE et art. 11 TCE) ne sont applicables que sous des conditions très restrictives. Ainsi, si les conditions ne sont pas remplies et si l'autorisation n'est pas "accordée par le Conseil statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement Européen" (art. 11 par. 2 TCE, art. 40 al. 2 TUE), il existe l'alternative d'une coopération entre certains Etats membres hors des trois piliers de l'UE dans le cadre du droit international public avec tous les éléments classiques de la souveraineté.
3. En troisième lieu, les Etats membres peuvent faire appel et utiliser le principe du respect de l'identité nationale des Etats membres tel qu'il est prévu dans l'article 6 paragraphe 3 TUE pour justifier leur volonté de ne pas participer ou contribuer aux futurs développements du droit européen. Les domaines qui s'y prêtent particulièrement bien seront sans doute les structures fédérales des Etats membres fédéralistes, les droits démocratiques des Etats membres comme des initiatives et des referendums ou le respect de la neutralité des Etats membres neutres.
4. En quatrième lieu, même dans le nouveau titre IV TCE concernant les visas, l'asile, l'immigration et les autres politiques liées à la libre circulation des personnes (art. 61-69 TCE), l'espace dénommé de liberté, de sécurité et de justice n'est pas mis en place automatiquement mais seulement progressivement dans les cinq ans qui suivent l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam. Toutefois, les Etats membres possèdent plusieurs réserves de souveraineté :

- Premièrement, ce "titre ne porte pas atteinte à l'exercice des responsabilités qui incombent aux Etats membres pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure" (art. 64 par. 1 TCE) et la Cour de Justice n'est pas compétente pour statuer sur les mesures ou décisions portant sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure (art. 68 par. 2 TCE).

- Deuxièmement, en cas de situation d'urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers, le Conseil peut arrêter au profit du ou des Etats membres concernés des mesures provisoires d'une durée n'excédant pas six mois (art. 64 par. 2 TCE).

- Troisièmement, pendant cette période transitoire de cinq ans après l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam, le Conseil statue à l'unanimité. Même après cette période de cinq ans, le Conseil ne renonce pas automatiquement à l'unanimité, il prend une décision unanime en vue de rendre la procédure de codécisions (art. 251 TCE) et d'adapter les dispositions relatives aux compétences de la Cour de Justice (art. 67 par. 2 sous-par. 2 TCE).

- Quatrièmement, l'arrêt rendu par la Cour de Justice en réponse à une demande du Conseil, de la Commission ou d'un Etat membre sur une question d'interprétation du titre IV "n'est pas applicable aux décisions des juridictions des Etats membres qui ont force de chose jugée" (art. 68 par. 3 TCE).

- Cinquièmement, le titre IV s'applique sous réserve des dispositions du protocole sur la position du Royaume-Uni et de l'Irlande et du protocole sur la position du Danemark (art. 69 TCE).

5. En cinquième lieu, la procédure de codécisions entre le Conseil et le Parlement Européen n'est pas encore introduite dans toutes les politiques communautaires. En outre, le Conseil ne prend pas toutes les décisions à la majorité ou à une majorité qualifiée. En effet, dans plusieurs domaines proches de la souveraineté des Etats membres, les décisions sont encore prises à l'unanimité (p.ex. impôts, révision du droit primaire, etc.).

4. LES POSSIBILITÉS DE PARTICIPATION DES ÉTATS TIERS À L'ESPACE JUDI
CIAIRE EUROPÉEN

En principe, les Etats tiers ne peuvent pas faire partie de l'espace judiciaire européen dans le cadre du premier pilier de la CE ou dans le domaine de la Justice et des Affaires intérieures du troisième pilier de l'UE. Néanmoins, cette règle connaît plusieurs exceptions considérables :

• Premièrement, selon l'article 310 TCE (ex-art. 238), la CE "peut conclure avec un ou plusieurs Etats ou organisations internationales des accords créant une association caractérisée par des droits et des obligations réciproques, des actions en commun et des procédures particulières". En conséquence, rien n'empêche la CE de laisser participer des Etats tiers à cette partie de l'acquis communautaire, par exemple dans le cadre de l'accord sur l'Espace Economique Européen (EEE) ou avec les Etats de l'Association Européenne de Libre Echange (AELE) ou dans les accords européens avec les Etats de l'Europe Centrale.
• Deuxièmement, dans le domaine de la politique commerciale commune définie par l'article 133 TCE (ex-art. 113), la CE peut également inclure des dispositions concernant l'espace judiciaire européen dans des accords bilatéraux sectoriels avec des Etats tiers. Ainsi, plusieurs accords commerciaux ou de coopération de la CE avec des Etats tiers contiennent des dispositions sur l'entraide administrative pour améliorer l'échange des informations et la coopération douanière et policière dans la lutte contre le trafic de drogues, le blanchiment de l'argent ou la criminalité internationale en général.
• Troisièmement, les accords conclus dans le domaine intergouvernemental de la justice et des affaires intérieures du troisième pilier de l'UE ne sont pas soumis au droit européen supranational. C'est justement leur nature juridique qui facilite l'intégration des Etats tiers dans ces accords régis par le droit international public. Le même résultat sera obtenu avec des accords parallèles.
• Quatrièmement, une participation intégrale ou partielle sur la base du droit international public est aussi possible pour les accords et conventions conclus par les Etats membres hors du cadre de l'UE. Ainsi, le 18 mai 1999, un traité d'association fut conclu entre les parties contractantes des accords de Schengen ainsi que la Norvège et l'Islande.

On peut conclure qu'une coopération intensifiée avec des Etats tiers dans les différents domaines et politiques d'un espace judiciaire européen peut être réalisée sans difficultés juridiques. En fait, une participation des Etats tiers à l'espace judiciaire européen est sans doute dans l'intérêt de l'UE, de ses Etats membres et des Etats tiers car elle facilite, par exemple, la lutte contre des manœuvres frauduleuses au détriment des intérêts financiers de la CE ou contre la criminalité internationale et organisée en général. Parce que cette opinion était soulignée à plusieurs occasions par les organes communautaires, on peut considérer, sous cette lumière-là, les refus constants de l'UE et de la CE de répondre aux avances des Etats tiers qui veulent adhérer aux accords de Dublin et Schengen directement ou par le moyen d'un accord parallèle comme contradictoires.

5. L'ÉVOLUTION D'UN ESPACE JUDICIAIRE EUROPÉEN DANS LE CADRE DES AUTRES INSTITUTIONS EUROPEÉNNES

En dehors du droit communautaire, d'autres institutions européennes ou paneuropéennes contribuent de façon importante à l'évolution d'un espace judiciaire européen ou paneuropéen. Le Traité d'Amsterdam lui-même mentionne par exemple le Conseil de l'Europe (art. 303 TCE) et sa Convention Européenne des Droits de l'Homme (art. 6 et 7 TUE) ainsi que l'Acte final d'Helsinki et la Charte de Paris de l'Organisation sur la Sécurité et la Coopération en Europe (art. 11 TUE).

Les 170 conventions conclues dans le cadre du Conseil de l'Europe renforcent sans aucun doute la démocratie, les droits de l'homme et l'Etat de droit dans les 41 Etats membres actuels, car elles couvrent beaucoup d'aspects du droit pénal, du droit privé et du droit administratif et surtout la protection des droits de l'homme et des minorités ainsi que la coopération judiciaire. Pour les pays d'Europe Centrale et Orientale, ces conventions et institutions sont sans doute utiles en vue de stabiliser leur droit constitutionnel, mettre leur droit en conformité avec les exigences de la Convention Européenne des Droits de l'Homme, réorganiser leur administration centrale, instaurer un pouvoir judiciaire indépendant, assurer l'indépendance des médias et favoriser la démocratie locale.

Dans le cadre institutionnel de la Convention Européenne des Droits de l'Homme, la Cour permanente à Strasbourg garantit aux individus une procédure juridique unique au monde qui a également une grande influence sur l'interprétation des droits fondamentaux dans l'Union Européenne. Une adhésion future de l'Union Européenne à la Convention Européenne des Droits de l'Homme équivaudra à une reconnaissance du rôle constitutionnel de la Cour Européenne des Droits de l'Homme.

CONCLUSIONS

L'espace judiciaire européen est en train d'être réalisé, en même temps, dans l'Union Européenne et dans les autres organisations européennes. Ces développements à la fois indépendants et parallèles exigent une coordination et une coopération plus intenses. L'adhésion future de la CE à la Convention Européenne des Droits de l'Homme avec la reconnaissance de la Cour Européenne des Droits de l'Homme, comme Cour constitutionnelle paneuropéenne, constituerait un pas important dans cette direction.

C'est à cause de la coopération et de l'interdépendance de toutes ces organisations européennes que la distinction traditionnelle entre le droit européen dans un sens étroit pour la "petite Europe" de l'UE et dans un sens large pour la "grande Europe" des autres organisations européennes est de plus en plus relative et même doit être remise en question. Le même phénomène apparaît maintenant aussi dans le cadre et le contexte d'un espace judiciaire européen ou paneuropéen.